Conservation des espèces en péril : cadre national

Objectif

L’objectif du Cadre national pour la conservation des espèces en péril (CNCEP) est de soutenir la mise en œuvre de l’Accord pancanadien pour la protection des espèces en péril de 1996 en établissant un ensemble de principes, objectifs et approches déterminantes communes pour la conservation des espèces en péril que tous les participants peuvent partager et utiliser en collaboration.

Objectifs

Les objectifs particuliers du Cadre sont les suivants :

• favoriser la coopération entre les autorités intervenant dans la protection des espèces en péril;
  
• favoriser la cohérence et l’uniformité des politiques et procédures juridictionnelles;
  
• fournir un contexte et un terrain d’entente pour la négociation d’accords bilatéraux fédéral, provinciaux et territoriaux.

Contexte

En 1992, le Canada est devenu le premier pays industrialisé à ratifier la Convention sur la biodiversité biologique et s’est engagé à fournir une « protection efficace » aux espèces canadiennes en péril et aux habitats et écosystèmes importants dont elles dépendent.

La mise en œuvre de la Convention exigeait entre autres actions, l’élaboration d’une Stratégie canadienne de la biodiversité afin de tracer une orientation stratégique et un cadre d’action pour tous les paliers de gouvernement. La Stratégie fait la promotion de la conservation de la biodiversité et de l’utilisation durable des ressources biologiques et décrit la contribution et la participation du Canada aux efforts internationaux de mise en œuvre de la Convention.

Le Cadre national axé sur les résultats en matière de biodiversité complète la Stratégie en définissant les résultats à atteindre pour maintenir la biodiversité canadienne. Un des objectifs fondamentaux du Cadre est d’empêcher que des espèces sauvages soient en péril au Canada. Il est essentiel d’intervenir dès qu’un danger se présente pour garantir une gestion efficace des ressources et un aménagement adéquat des paysages et réduire les procédures de rétablissement onéreuses et contrariantes qui s’ensuivent. Les gouvernements, les organismes et communautés autochtones, les secteurs industriels et autres intervenants, lorsqu’ils travaillent activement en collaboration, auront accès à un plus vaste éventail et à une plus grande variété d’options pour la gestion de l’utilisation des sols.

Un autre élément clé de la Stratégie canadienne de la biodiversité est l’Accord pancanadien pour la protection des espèces en péril de 1996. Les provinces et territoires ont la grande responsabilité des espèces sauvages au Canada ainsi que de la gestion des terres provinciales et territoriales dont dépendent plusieurs espèces à risque, tandis que le gouvernement fédéral exerce la responsabilité directe des espèces aquatiques et des oiseaux migratoires qui se trouvent sur les territoires domaniaux. La conservation des espèces en péril exige donc une démarche en collaboration, associée à la reconnaissance et à la coordination des responsabilités et des activités avec l’ensemble des compétences et des participants. L’Accord décrit les engagements pris par les ministres fédéraux, provinciaux et territoriaux, soit de désigner les espèces en péril, de protéger leur habitat et d’élaborer des plans de rétablissement, ainsi que d’adopter des lois, des règlements, des politiques et des programmes complémentaires, y compris en matière d’intendance.

Conformément aux engagements pris dans la Stratégie canadienne de la biodiversité et dans l’Accord pancanadien pour la protection des espèces en péril, la Loi sur les espèces en péril (LEP) est entrée en vigueur en 2004. Le mandat de la Loi sur les espèces en péril (LEP) est d’empêcher que les espèces sauvages ne disparaissent ou ne soient en voie de disparition, de permettre le rétablissement des espèces disparues, en voie de disparition ou menacées par l’activité anthropique et de gérer les espèces préoccupantes de manière à leur éviter de se trouver en voie de disparition ou d’être menacées.

Les provinces et les territoires ont également à leur disposition des moyens législatifs, réglementaires et politiques pour assurer la protection des espèces en péril. Le rôle que jouent les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux et les responsabilités qu’ils assument pour la réalisation des programmes de protection des espèces en péril sont définis par les accords bilatéraux et d’autres instruments.

Le cycle de conservation des espèces en péril

La conservation des espèces en péril suit un cycle précis : évaluation, protection, planification du rétablissement, mise en œuvre et surveillance et évaluation, comme l’illustre le diagramme qui suit. Elle est fondée sur une démarche de gestion souple qui prévoit une surveillance constante de la progression dans la réalisation des objectifs établis en matière de conservation et de protection ainsi que l’évaluation des stratégies adoptées, les données qui en découlent sont intégrées à chacun des éléments du cycle de conservation. On favorisera des interventions précoces à des moments précis du cycle pour accélérer la mise en œuvre d’une protection efficace et des mesures de rétablissement. Tout comme dans le cas de l’Accord de 1996, le manque de données scientifiques ne sera pas une raison pour retarder la mise en application de mesures pouvant éviter ou réduire autant que possible les risques auxquels les espèces en péril font face.

Afin de garantir la mise en place d’un processus pancanadien uniforme et coordonné de conservation des espèces en péril et de prise de décision efficace, le Cadre cible ce qui suit.

• Un ensemble d’éléments fondamentaux soit des structures, des activités, des outils et des directives qui soutiennent collectivement la mise en œuvre du cycle de conservation des espèces en péril. Chaque élément fondamental relève de plusieurs composantes du cycle dans la mesure où elles s’y rapportent.
  
• Un ensemble précis et pertinent de principes directeurs pour chaque composante du cycle.

Table des matières

• Renseignements sur les programmes de paiements de transfert
• Initiatives horizontales
• Analyse comparative entre les sexes plus
• Financement pluriannuel initial
• Réponse aux comités parlementaires

Éléments fondamentaux

• Conservation : La conservation de la biodiversité est l’objectif final, tel que précisé dans la Convention sur la diversité biologique. Cet objectif doit être la clé de voûte de toutes les décisions et mesures liées à l’identification, à la protection et au rétablissement des espèces en péril. Il faut cibler nos efforts sur des approches qui privilégient la prévention et l’intervention précoce afin d’éviter que des espèces ne soient en péril.
  
• Gouvernance et cadre juridique : La mise en œuvre du cycle de conservation des espèces en péril tiendra compte, dans ce processus, des cadres législatifs des gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux, des dispositions des divers traités et accords sur des revendications territoriales, et du rôle des Conseils de gestion de la faune. On encourage les autorités à prendre appui sur l’Accord et à poursuivre leur engagement envers une démarche commune de mise en œuvre dans le cadre d’accords bilatéraux.
  
• Connaissances : Les autorités concernées devront trouver la meilleure information disponible et l’intégrer au processus de prise de décision. à cet égard, il faut vraiment tenir compte de l’information scientifique, des connaissances traditionnelles autochtones et des connaissances des collectivités, tout en adoptant une approche inspirée du principe de précaution.
  
• Consultations : Relativement aux questions touchant à la protection des espèces en péril, les autorités doivent reconnaître leur responsabilité dans la conduite de consultations auprès des parties concernées, y compris les organismes et communautés autochtones et les conseils de gestion de la faune, et s’en acquitter.
  
• Analyse socio-économique : Les facteurs et les données socio-économiques seront intégrés, s’il y a lieu, au processus de prise de décision (y compris la protection ainsi que la planification et la mise en œuvre de mesures de rétablissement). On doit effectuer en priorité une analyse socio-économique, et la développer à un niveau approprié, lorsque des décisions risquent d’avoir des répercussions importantes. Cette analyse doit compter sur la collaboration des gouvernements participants et le partage de renseignements, et prévoir une évaluation par les pairs lorsque les conditions s’y prêtent.
  
• Intendance, éducation et sensibilisation : Les autorités favoriseront l’intégration de tout un ensemble de mesures d’intendance et d’actions volontaires pour la protection et le rétablissement des espèces en péril. Il s’agit, entre autres, d’accroître la sensibilisation et la capacité des Canadiens et des Canadiennes pour qu’ils posent de plus en plus les gestes qu’il faut pour protéger l’environnement. On encouragera fortement les intervenants à prendre diverses mesures comme la mise sur pied de programmes éducatifs, l’application de mesures incitatives ou la prestation de conseils scientifiques et techniques aux participants, et l’on soutiendra ces mesures par l’application, au besoin, d’un cadre réglementaire.

Évaluation

L’évaluation comporte une procédure en deux volets comme cela est énoncé ci-dessous.

1. En premier lieu, les autorités examinent ensemble l’état général de leurs espèces sauvages, utilisant pour ce faire la meilleure information disponible et les données d’inventaire, pour déterminer si des espèces dont la protection relève de leurs champs de compétence sont en péril.
   
2. En second lieu, les espèces considérées comme en péril font l’objet d’un examen plus approfondi effectué dans le cadre d’une démarche scientifique afin de mieux comprendre la nature et la gravité du risque. On pourra en tirer une classification, à savoir espèce disparue, en voie de disparition, en danger de disparition, menacée, préoccupante, données insuffisantes ou non en péril.

L’objectif de l’évaluation est d’identifier officiellement les espèces en péril, ou celles qui s’y acheminent, afin de planifier et de mettre en œuvre les mesures appropriées à leur protection et/ou à leur rétablissement.

Un ensemble de principes clés servira à orienter la procédure d’évaluation. Plus précisément, la procédure d’évaluation possédera les caractéristiques énoncées ci-dessous.

• Être fondée sur le savoir : un éventail de connaissances s’inspirant de diverses sources pour alimenter la procédure d’évaluation, y compris des données scientifiques, les connaissances traditionnelles autochtones et les connaissances des collectivités.
  
• Être sensible au besoin d’amélioration continuelle des données et de l’information : La collecte et l’archivage des données d’inventaire sur les espèces et écosystèmes en péril et la préparation de rapports sur ces données sont des étapes essentielles à une évaluation précise et pertinente. On prendra l’engagement d’améliorer constamment la qualité, la valeur et la gestion de l’information en vue de réduire le niveau d’incertitude et de permettre de dresser le tableau le plus précis et le plus complet possible de la situation des espèces sauvages.
  
• Être rapide : On veillera à ce que les évaluations soient effectuées en temps opportun conformément à un processus d’alerte rapide pour que des mesures efficaces soient prises le plus rapidement possible, selon le besoin, et pour améliorer le résultat de mesures de rétablissement.
  
• Être indépendant : Les évaluations seront réalisées par des scientifiques indépendants. Le processus d’évaluation sera transparent afin d’éviter toute influence provenant d’intérêts particuliers.
  
• Dissiper les incertitudes : Lorsque cela est possible et justifié, des travaux supplémentaires (p. ex. des études comprenant des inventaires) seront entrepris pour combler le manque d’information ou lever les incertitudes.
  
• Envisager les options multi-espèces et écosystémiques : Il est possible de procéder à l’évaluation simultanée de groupes d’espèces qui cohabitent dans un écosystème ou qui sont menacées par un même danger principal, procédure qui pourrait faciliter à l’avenir les efforts de rétablissement de plusieurs espèces à la fois ou à l’échelle écosystémique.

Protection

Une fois qu’on a établi qu’une espèce est en péril, il faut prendre des mesures le plus rapidement possible pour protéger les espèces, mettre en place des mécanismes de protection visant à empêcher que la situation ne se dégrade davantage et soutenir les initiatives de rétablissement.

L’objectif des mesures de protection consiste à protéger les individus ainsi que les zones dont ils dépendent. L’application de mesures de protection peut précéder l’élaboration d’un plan ou d’une stratégie qui décriront en détail les objectifs de rétablissement et les mesures nécessaires pour les atteindre, y compris des mesures de protection plus poussées.

Un ensemble de principes clés servira à orienter la procédure de protection. Plus précisément, la procédure doit comporter les caractéristiques énoncées ci-dessous.

• Veiller à ce que des mesures de protection soient établies en bonne et due forme : On peut assurer la protection au moyen d’une batterie de mesures, y compris l’observation volontaire ainsi que des instruments réglementaires et législatifs tels que l’inscription légale. L’objectif est d’assurer la survie d’espèces, pendant que l’on élabore et met en œuvre des mesures de rétablissement.
  
• Être fondée sur le risque : Les décisions et les mesures relatives à la protection correspondent au degré de risque ou d’urgence.
  
• Soyez précis : les décisions et les actions comprenant l'établissement ou la radiation des listes doit être fait à temps.
  
• Être coordonnée entre toutes les autorités : Les décisions et les mesures liées à la protection prennent en compte le niveau de protection assuré collectivement par les cadres législatifs fédéral, provinciaux et territoriaux en vigueur. Advenant des chevauchements administratifs, les autorités devront décider qui lancera le processus.

Planification du rétablissement

La planification du rétablissement est un processus à deux volets qui prévoit ce qui suit :

• l’élaboration de stratégies et d’objectifs rigoureux et dignes de foi du point de vue scientifique pour la survie et le rétablissement d’espèces en péril et de leur habitat;
  
• la détermination de mesures et d’actions appropriées afin de réaliser ces objectifs de la manière la plus efficace possible.

L’objectif de la planification du rétablissement est d’améliorer la probabilité de survie et de rétablissement d’espèces en péril en déterminant les implications scientifiques, sociales, économiques et écologiques associées au rétablissement des espèces et en élaborant une série de mesures qui pourront être rapidement mises en œuvre par les autorités et les intervenants.

Un ensemble de principes clés servira à orienter la procédure de planification. Plus précisément, la procédure doit comporter les caractéristiques énoncées ci-dessous.

• Être fondée sur le savoir : La compilation d’avis techniques et scientifiques rigoureux et crédibles – y compris ceux qui tiennent compte les connaissances traditionnelles autochtones et du savoir des collectivités locales, le cas échéant – sert à documenter la détermination des objectifs et des approches stratégiques visant le rétablissement des espèces en péril.
  
• Dissiper les incertitudes : Lorsque cela est possible et justifié, d’autres travaux (p. ex. des études) seront entrepris pour combler le manque d’information ou lever les incertitudes.
  
• Élaborer des solutions pragmatiques : On examinera un vaste éventail de mesures pour la survie et le rétablissement d’espèces en péril et leurs habitats. On veillera à donner toute l’attention nécessaire aux considérations socio-économiques et à évaluer la faisabilité d’une mise en œuvre rapide et efficace par les autorités et les intervenants.
  
• Se servir d’un type et d’un niveau convenables de collaboration et de consultation : Il faut savoir qu’il n’existe pas d’approche «universelle» à la planification. L’ampleur et les modalités de collaboration et de consultation seront adaptées en fonction des ressources disponibles et des circonstances afin de s’assurer le soutien et la participation de la collectivité dans le processus de planification. Les efforts de consultation seront proportionnels aux répercussions sociales et économiques que pourraient entraîner les décisions de mettre en œuvre les mesures de rétablissement.
  
• Prendre un engagement envers des mesures concrètes : En temps opportun, les gouvernements rendront public leur engagement à prendre des mesures pour le rétablissement des espèces en péril.

Mise en œuvre

La mise en œuvre survient au moment où les mesures identifiées à l’étape de la planification du rétablissement sont appliquées en vue de mener à bien les stratégies de rétablissement et d’atteindre les objectifs fixés.

L’objectif est de veiller à ce que les autorités responsables, les propriétaires fonciers, les gestionnaires de terres et autres intervenants responsables atteignent les objectifs fixés à l’étape de la planification du rétablissement.

Un ensemble de principes clés servira à orienter la procédure de mise en œuvre. Plus précisément, la procédure doit comporter les caractéristiques énoncées ci-dessous.

• Miser sur les systèmes actuels : L’approche misera sur les systèmes existants d’aménagement des paysages, de gestion écosystémique et de gestion de la faune et de la flore, lorsque les conditions s’y prêtent. On utilisera également une approche axée sur les grappes d’espèces, ce qui devrait permettre de concevoir des mesures plus efficaces et plus efficientes.
  
• Promouvoir la collaboration : On recherchera activement des créneaux de collaboration entre les autorités responsables et les parties concernées de sorte à abaisser les coûts et à accroître la rentabilité.
  
• Être opportune : Les mesures de rétablissement seront mises en place rapidement.
  
• Favoriser l’intendance : Les autorités encourageront les particuliers, les collectivités, les organismes (notamment les communautés et organismes autochtones), les personnes morales et autres intervenants au Canada à entreprendre des activités de conservation.

Surveillance et évaluation

Par surveillance et évaluation, s’entend la procédure d’examen des mesures entreprises jusqu’à une date donnée pour évaluer si les mesures de conservation sont sur la bonne voie et que les objectifs de rétablissement que l’on s’était fixés sont atteints.

L’objectif de la surveillance et de l’évaluation se décline en trois volets :

1. détecter les changements dans l’état de conservation d’une espèce;
   
2. déterminer l’efficacité des mesures de protection et de rétablissement;
   
3. mesurer la progression dans l’atteinte des objectifs de rétablissement.

Un ensemble de principes clés servira à orienter la procédure de surveillance et d’évaluation. Plus précisément, la procédure doit comporter la caractéristiques énoncées ci-dessous.

• Être fondée sur des données fiables : Les résultats des mesures visant la protection et le rétablissement d’espèces feront l’objet d’un suivi et d’une évaluation. Les activités nécessaires à la réalisation de cette étape seront intégrées aux plans de rétablissement.
  
• Tenir compte des principes de gestion adaptative : On réévalue les objectifs et les mesures de rétablissement par rapport aux résultats de la surveillance et de l’évaluation en tenant compte de facteurs externes importants (p. ex. les changements climatiques). On procédera à affiner ou à adapter les mesures de protection et de rétablissement afin de tenir compte de circonstances nouvelles ou changeantes dans l’environnement et les écosystèmes où vivent les espèces.
  
• Mener à une réévaluation : Lorsque la situation d’une espèce change à un point tel qu’il est nécessaire de reconsidérer son statut, l’information sera transmise à l’entité responsable de l’évaluation des espèces.